تحليل خاص.... العراق وأزمته المالية الحادّة

تحليل خاص.... العراق وأزمته المالية الحادّة...

كيرك سويل....

مركز كارنيغي....كيرك سويل ناشر الرسالة الإخبارية التي تصدر كل أسبوعَين Inside Iraqi Politics (www.insideiraqipolitics.com). لمتابعته عبر تويتر @uticarisk...

سلسلة من الأزمات المالية ورثها رئيس الوزراء العراقي وسط احتجاجات شعبية وتدهور في الخدمات. وفي الوقت الذي تتخبط فيه حكومته المؤقتة للحيلولة دون حدوث انهيار اقتصادي شامل، قد تأتي الإجراءات التقشّفية على حساب الإصلاحات التي تشكّل حاجة ماسّة.

يواجه رئيس الوزراء العراقي، منذ تسلّمه منصبه، سلسلة من الأزمات المالية والأمنية وسط الاحتجاجات وانهيار الخدمات العامة. ويعاني العراق من أزمة ملاءة داخلية منذ حزيران/يونيو الماضي، بسبب انهيار أسعار النفط العالمية جراء تفشي جائحة كورونا وحرب أسعار النفط بين السعودية وروسيا. ولهذه الأزمة المالية تداعيات في المدى القصير كما الطويل. ففي المدى القصير، تجد بغداد صعوبة مستمرة في دفع رواتب موظفي القطاع العام، ما اقتضى من الدولة اقتراض الأموال من المصرف المركزي خلال الصيف. ومع تدنّي الإيرادات النفطية، باتت المداخيل الشهرية للدولة تغطّي فقط 50 في المئة ونيّف من النفقات الحكومية. وفي المدى الأطول، يواجه العراق انهياراً مالياً كلّياً للدولة، يُرجَّح أن يحدث خلال العام المقبل.

كما تجد البلاد صعوبة في تغطية نفقاتها الشهرية. يُشار إلى أن حجم القطاع العام توسّع في عهود الحكومات المتعاقبة إلى درجة أن مجموع الإيرادات التي تحققها الدولة العراقية لم يعد كافياً لتسديد النفقات الأساسية، أي رواتب القطاع العام، والمعاشات التعاقدية، والمساعدات الغذائية، وكلفة برامج الرعاية الاجتماعية، وباتت الدولة بحاجة إلى إنفاق مبالغ تفوق إيراداتها من أجل تغطية هذه النفقات الأساسية وإبعاد شبح العوز والحرمان عن أكثرية الشعب العراقي. في عام 2019، بلغ متوسط العائدات النفطية 6.5 ملايين دولار في الشهر، وتُضاف إليها الإيرادات غير النفطية المتواضعة (وهي عبارة بصورة أساسية عن الرسوم الجمركية، ومجموعها أقل بكثير من مليار دولار في الشهر)، وقد غطّت هذه العائدات الحكومية النفقات التشغيلية، وتبقّى مبلغٌ صغير للإنفاق الرأسمالي. ومنذ تعافي أسعار النفط بعد التدهور الذي شهدته في آذار/مارس الماضي، بلغ متوسط العائدات النفطية العراقية أكثر بقليل من 3 مليارات دولار في الشهر، ووصل إلى 3.52 مليارات دولار في آب/أغسطس الماضي. وكشف1 وزير المالية علي علاوي، في شهادته أمام مجلس النواب في أيلول/سبتمبر الماضي، أنه نظراً إلى مستويات الإيرادات، لا تزال الحكومة تقترض 3.5 تريليونات دينار عراقي، أي أكثر بقليل من 3 مليارات دولار أميركي، من المصرف المركزي شهرياً.

في العاشر من تشرين الأول/أكتوبر، مع اشتداد حدّة الأزمة النقدية في العراق، شرح علاوي أن حصّة تعويضات موظفي الدولة ازدادت من 20 في المئة من العائدات النفطية في عام 2005 إلى 120 في المئة حالياً. ولمساعدة الرأي العام على فهم أسباب إفلاس الحكومة في بلدٍ غني بالنفط، شرح أنه يجب أن يتوافر لحكومة بهذا الحجم ما لا يقل عن 15 إلى 20 مليار دولار لتغطية النفقات الشهرية على نحوٍ مستمر، ولكن عند تسلُّم هذه الحكومة زمام المسؤولية، لم يكن حجم الأموال المتوفرة لها يتعدّى المليار دولار تقريبا.2 ويعود ذلك جزئياً إلى تدنّي الإيرادات، بسبب انخفاض أسعار النفط والتزام العراق بالحدود التي فرضتها منظمة الدول المصدِّرة للنفط (أوبك) على الصادرات النفطية. سابقا، بلغت الصادرات النفطية العراقية 3.5 ملايين برميل في اليوم، ولكنها تراجعت إلى 2.5 مليونَي برميل في اليوم في الأشهر الأخيرة. وقد دعت شخصيات مرموقة، منها وزير النفط السابق ابراهيم بحر العلوم، إلى الانسحاب أحادياً من اتفاق أوبك. ولكن علاوي شرح، في مداخلته أمام مجلس النواب، أنه يوافق على أن صيغة الحصص التي اعتمدتها منظمة أوبك غير عادلة، بيد أن العراق يحتاج، على الرغم من ذلك، إلى اتفاق أوبك للحيلولة دون انهيار أسعار النفط. ومؤخراً لفتت الحكومة، وفقاً لموقع Iraq Oil Report، إلى أنها قد تحاول تدوير الزوايا من خلال زيادة الصادرات بمقدار 250000 برميل في اليوم لإرضاء المعترضين، وهي كمية تتخطى الحصّة المخصصة لها، ولكنها تبقى أقل بنحو 750000 برميل في اليوم من ذروة الإنتاج، وهي بالتالي زيادة صغيرة جداً بحيث إنها لن تؤدّي، على ما يؤمَل، إلى ردّ فعل انتقامي من جانب السعودية.

كذلك تراجعت عائدات النفط العراقية الشهرية من 6.2 مليارات دولار في كانون الثاني/يناير إلى 1.4 مليار دولار فقط في نيسان/أبريل. وعاد هذا الرقم ليرتفع إلى 2.9 مليارَي دولار في أيار/مايو، ثم شهد تحسناً مستمراً، ولكنه لم يتعدَّ 3.5 مليارات دولار في آب/أغسطس. وبما أن قيمة الاحتياطيات الحكومية القابلة للإنفاق بلغت نحو 3 مليارات دولار فقط في أيار/مايو، بات واضحاً في حزيران/يونيو أن العراق غير قادر على تسديد رواتب موظفي القطاع العام. وخلال الصيف، كانت الرواتب تُدفع لهؤلاء الموظفين عند توافُر المال. وفي 28 تموز/يوليو، أقرّ المتحدث باسم رئيس الوزراء أن الموظفين في وزارة الثقافة والآثار (التي يبدو أنها تأتي في المرتبة الأدنى من حيث الأولويات)، لم يتقاضوا رواتبهم بعد.

أدركت الحكومة أن البلاد أمام أزمة، وبدأت تُحضّر الجمهور العراقي للإجراءات التقشفية. وكانت لوزير المالية علاوي إطلالات عدّة على الرأي العام وصف فيها الوضع العراقي بالمزري، ودعا إلى إجراء إصلاح جذري. وتوقّع، على وجه الخصوص، أن تعمد الحكومة، في الوقت الذي تسعى فيه إلى حماية أساس الراتب، إلى إجراء خفوضات كبيرة في مستحقات الموظفين وتكاليف أخرى. وفي 9 حزيران/يونيو، باشرت الحكومة بهذه الإجراءات من خلال التصويت على تطبيق سلسلة من الإجراءات التقشفية، بما يشمل خفض المستحقات وكذلك النفقات غير الضرورية، وفرض سقف على الدخل المستمد من "الراتب المزدوج".3 وقد قال مستشار الكاظمي، هشام داود، عن السياسات الجديدة إنها "غير كافية لكنها مجرد بداية" على الطريق نحو الإصلاح.

يواجه الكاظمي، الذي لا يملك قاعدة ناخبة ولا قاعدة سياسية خاصة به، الأزمة المالية من موقع ضعيف. وقد بات ذلك واضحاً عندما رفض مجلس النواب بأكثرية ساحقة سياسات التقشف الحكومية في 10 حزيران/يونيو، أي بعد يوم واحد من التصويت عليها في مجلس الوزراء. حتى النواب الذين هم أصدقاء للحكومة وصفوا إجراءاتها بأنها سابقة لأوانها، واقترحوا محاولة جمع الإيرادات من خلال الرسوم الجمركية أولاً. وفي نهاية المطاف، أقرّ مجلس النواب قانون الاقتراض في 24 حزيران/يونيو الذي يجيز للحكومة اقتراض ما يكفيها فقط لسداد الدفعات الأساسية. ولكن هذا القانون منع الحكومة من خفض المنافع والمستحقات. سابقاً، كانت للحكومة سلطة خفض المستحقات، لأنها كانت تُحدَّد بموجب مراسيم صادرة عن مجلس الوزراء، وذلك خلافاً للرواتب التي تُحدَّد بموجب القانون. وهكذا، ساهم مجلس النواب في استفحال المشكلة القائمة منذ وقت طويل.

في تموز/يوليو الماضي، تجددت الاحتجاجات في بغداد بسبب الأزمة المالية. وتسبّب شح الأموال بتفاقم شديد في تقنين التيار الكهربائي في البلاد. وقد عزا وزير الكهرباء المنتهية ولايته لؤي الخطيب التراجع في الخدمة إلى عاملَين اثنين: غياب الصيانة، وتعليق مشاريع الكهرباء التي كان من المقرر تنفيذها.

أمام الحكومة بعض الحلول الممكنة إلا أنها صعبة سياسياً. يمكن للحكومة خفض دعم الاستهلاك الخاص بالتيار الكهربائي، والذي تبلغ قيمته نحو مليار دولار شهرياً، نظراً إلى أن الوزارة لا تجبي سوى جزء فقط من الدفعات المستحقّة على المستهلكين لقاء حصولهم على خدمة التيار الكهربائي. وفي هذا الصدد، أشار وزير المالية علاوي إلى أن "الناس لا يسدّدون فواتير التيار الكهربائي"، وإلى أن الدولة تتكبّد "95 في المئة" من التكاليف الاستهلاكية، مؤكِّداً أن "الكهرباء ليست حقّاً دستورياً".4 ولكن مثل هذا الكلام يذكّر بالمحاولة التي قام بها رئيس الوزراء السابق حيدر العبادي لجباية فواتير الكهرباء في عام 2017، ما تسبب باندلاع حركة احتجاجية قوية. ولكن الكاظمي لم يُظهر، حتى الآن، أي بوادر بأنه يدفع في هذا الاتجاه. فقد ركّز في التصريحات التي نقلتها عنه وسائل الإعلام والتي أدلى بها خلال اجتماع للحكومة خُصِّص لمناقشة قضية الكهرباء، على "الحد من البيروقراطية" وتحسين الصيانة، متجاهِلاً أنه يجب تسديد بدل أتعاب لعمّال الصيانة.

تأتي الأزمة المالية العراقية في أعقاب الأزمة السياسية للحكومة المنتهية ولايتها، والتي تركت البلاد بدون موازنة في الجزء الأكبر من عام 2020. في هذه الحالات، يُجيز القانون العراقي للحكومة أن تنفق شهرياً مبلغاً يساوي الإنفاق الفعلي للعام السابق مقسوماً على اثنَي عشر. وبما أن العائدات كانت متدنّية هذا العام، لم تمتلك الحكومة مطلقاً المال اللازم لإنفاق هذه المبالغ، واكتفت بإنفاق ما بحوزتها لتسديد الدفعات الأساسية. وفي أيلول/سبتمبر الماضي، أصدرت الحكومة موازنة 2020 التي سجّلت عجزاً متوقّعاً كبيراً يفوق مئة في المئة، ومثلما جرى مع الموازنات السابقة، يُرجَّح ألا يُنفَق جزء كبير من المبلغ الوارد في خانة العجز. يبلغ مجموع الإيرادات المتوقّعة 67.4 تريليون دينار، أو 57 مليار دولار، فيما يصل مجموع النفقات المقترحة إلى 148.6 تريليون دينار، أو 125.7 مليار دولار. سجّلت العائدات النفطية 78.5 مليار دولار في عام 2019، ولكن يُتوقَّع ألا تتعدّى 49.3 مليار دولار في عام 2020. وقد سحبت الحكومة مشروع الموازنة بعد يومَين فقط من رفعه إلى مجلس النواب.

في أيلول/سبتمبر، نفد المال لدى الحكومة، بعدما استخدمت صلاحية الاقتراض المنصوص عليها في قانون حزيران/يونيو.5 ونظراً إلى اعتماد السكان الواسع على الرواتب التي تدفعها لهم الدولة، تقدّمت المشكلات المالية قصيرة الأمد إلى الواجهة. إضافةً إلى ذلك، رفض مجلس النواب منح الحكومة صلاحية الاقتراض الجديدة التي أرادها علاوي، لأنها لم تُقدّم "خطة إصلاحية". فأصدرت الحكومة، في مطلع تشرين الأول/أكتوبر، "الورقة البيضاء" التي تتضمن خطتها الإصلاحية. ترسم الخطة مساراً واسعاً وطويلاً نحو الإصلاح لا يعالج مباشرةً الأزمة الفورية، هذا ما خلا أن نشرها يستوفي رسمياً الشرط المسبق الذي وضعه مجلس النواب للسماح باقتراض أموال جديدة.

وتبرز في إطار الجهود التي يبذلها علاوي الحملة التي يخوضها من أجل توقيع بلاده "اتفاق استعداد ائتماني" مع صندوق النقد الدولي، فهذا الاتفاق قد يكون الوسيلة الوحيدة للحؤول دون حدوث انهيار مالي العام المقبل. ومن شأن الاتفاق أن يفرض أيضاً خفض النفقات، وهو ما رفضه مجلس النواب. وقد شدّد علاوي على أن صندوق النقد الدولي لن يفرض خفوضات في تمويل البرامج التي تحمي الفقراء، بل في التعويضات الممنوحة لموظفي القطاع العام، والتي يعتبر علاوي أنه يجب خفضها في مختلف الأحوال.6

وهذه التطورات دفعت باتجاه مأزق جديد، مع قيام الحكومة بإرسال مشروع قانون جديد للاقتراض إلى مجلس النواب الذي أبدى رفضه له. وقد انتقد نائب في اللجنة المالية الأرقام الواردة في مشروع القانون قائلاً بأنها تنمّ عن عدم مسؤولية.7 وهذه كانت خطوة استعراضية، نظراً إلى دور مجلس النواب في تفاقم الأزمة. فالانتخابات التشريعية المقبلة التي من المزمع إجراؤها في موعد أقصاه سنة 2022، وربما قبل ذلك، هي التي تتحكّم بالمشهد السياسي. وغالب الظن أن مجلس النواب سوف يُقرّ نسخة معدّلة من مشروع قانون الإقراض الذي وضعته الحكومة من أجل السماح لها بدفع الرواتب. في غضون ذلك، ونظراً إلى التأخير في دفع الرواتب، تراجعَ الدخل القابل للإنفاق، ما يُلحق مزيداً من الأضرار بالاقتصاد الذي يعاني أصلاً من الضعف. ولكن يمكن أن يواجه العراق سيناريو أسوأ بكثير في سنة 2021، فوفقاً للتوقعات المحدَّثة التي وضعها صندوق النقد الدولي عن أسعار نفط برنت، سوف يبلغ سعر البرميل 46.70 دولاراً. يعتمد البنك المركزي العراقي الذي أنقذ الحكومة خلال الصيف، على تدفّق مطرد للدولارات من العائدات النفطية، وبما أن الأسعار الحالية تتراوح من 40 إلى 45 دولاراً للبرميل، تُسجّل الاحتياطيات تراجعاً تدريجياً. يقول المحلل المالي أحمد الطبقجلي إنه في ضوء أسعار النفط الحالية، يمكن أن يستمر المصرف المركزي في طباعة المال لتمويل الحكومة "لنحو ثمانية أو تسعة أشهر".8

وفي ما يتعلق بالخطوات الفورية، يُرجَّح، في الحد الأدنى، أن يشهد العام 2021 تراجعاً في قيمة الدينار العراقي (الذي ظل ثابتاً لفترة طويلة عند 1182 ديناراً للدولار الواحد). من شأن ذلك أن يخفف قليلاً من الضغوط على المصرف المركزي، وأن يساهم في خفض كلفة النفقات الحكومية (نظراً إلى أن دخل الحكومة بالدولار الأميركي)، ولكنه يتسبب أيضاً بزيادة التضخم مع مرور الوقت. التهديد الأكبر هو أن المصرف المركزي لن يتمكن، بحلول منتصف إلى أواخر سنة 2021، من الاستمرار في دعم الحكومة، ما يفرض اعتماد إجراءات تقشفية من خلال التوقف عن سداد النفقات التشغيلية بما في ذلك الرواتب.

من الواضح أن الحكومة تحتاج إلى اعتماد سياسة قائمة على خفض نفقات القطاع العام مع زيادة استثماراتها الرأسمالية في الزراعة والصناعة وتخصيص موراد إضافية للتعليم والصحة. فالإجراءات الإصلاحية التي أعلن عنها الكاظمي في حزيران/يونيو الماضي ضئيلة جداً وجاءت متأخّرة جداً. ومع ذلك، لن يكون هناك مفرّ من التقشف الذي قاومه مجلس النواب، إذا لم تسجّل أسعار النفط زيادة كبيرة في الأشهر المقبلة. ومن الأولويات الأساسية من وجهة نظر دولية أن يشترط صندوق النقد الدولي على العراق إجراء الإصلاحات التي يطالب بها علاوي ويرفضها مجلس النواب، من أجل الموافقة على إقراض الدولة العراقية. وهو يبدو السبيل الوحيد لتحقيق الإصلاحات في العراق.

1 انظر الدقيقة 2:13:00.

2 الأرقام التي يذكرها علاوي، في معظم هذه التصريحات، هي بالدينار العراقي، وقد حوّلتُها إلى الدولار الأميركي. فقد قال مثلاً إن وزارة المال كانت تملك 1.3 تريليون دينار عراقي لدى تسلّمه منصبه، أي أكثر بقليل من مليار دولار أميركي.

3 عندما تحصل العائلة على راتب معيل متوفٍّ، وعلى مستحقات أخرى من الحكومة.

4 يبدأ هذا النقاش عند الدقيقة 1:06:00.

5 شهادة وزير المال ونقاش الموازنة يبدأ عند الدقيقة 1:38:00.

6 في شريط الفيديو المذكور سابقاً، يشير علاوي إلى صندوق النقد الدولي بإيجاز قرابة الدقيقة 2:25:00، ثم قرابة الدقيقة 2:48:00، ثم مجدداً نحو نهاية مقطع الفيديو الذي تبلغ مدته أربع ساعات، رداً على نائب انتقد خيار اللجوء إلى صندوق النقد الدولي.

7 تبدأ قراءة نص القانون عند الدقيقة 00:09:00 وتتبعها التعليقات المشار إليها في النص.

8 مقابلة أجراها الكاتب في 28 تشرين الأول/أكتوبر 2020 بواسطة سكايب.